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近日，我省出臺《山西省禁牧輪牧休牧條例》（以下簡稱《條例》），著眼經濟社會和生態(tài)環(huán)境協調發(fā)展、生態(tài)建設與鄉(xiāng)村振興互促雙贏，堅持疏堵結合，從概念及原則、政府及其部門職責、監(jiān)督管理機制、扶持政策、法律責任等方面，進一步加大林草資源保護力度，推動生態(tài)文明建設高質量發(fā)展。
形成法規(guī) 提升保護層面
我省地處黃河流域中游，是拱衛(wèi)京津冀和黃河生態(tài)安全的重要屏障。近年來，我省以“兩山七河一流域”為主戰(zhàn)場，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展戰(zhàn)略定位，全方位、全地域、全過程開展國土綠化，2020年底全省森林覆蓋率達到23.57%，草原綜合植被蓋度達到73.0%。 林地和草地作為我省陸地生態(tài)系統的主體，也是畜牧業(yè)發(fā)展的重要物質基礎和農民賴以生存的基本生產資料。從2007年省政府頒布《山西省封山禁牧辦法》，到忻州、呂梁、臨汾、運城、大同等市相繼出臺地方性封禁保護法規(guī)，我省持續(xù)細化封山禁牧的范圍、內容、方式，保護了現有林草資源，緩解了林牧矛盾、草牧矛盾。 “但我省違規(guī)放牧行為仍時有發(fā)生。近5年的省營造林綜合核查結果顯示，新造林失敗面積中一半以上是由牛羊啃食造成的，同時在超載過牧、自然災害集聚等多種因素疊加影響下，全省草原80%以上出現了不同程度的退化。”省林草局生態(tài)修復處處長龔懷勛說。 《山西省“十四五”林業(yè)草原發(fā)展規(guī)劃》提出，到2025年，森林覆蓋率達到26％，草原綜合植被蓋度達到73.5％。這一目標對生態(tài)環(huán)境保護修復治理工作提出了更高要求。《條例》的出臺恰逢其時，也標志著我省林草植被保護第一次從省級政策層面上升為法規(guī)層面。 新出臺的《條例》將全省范圍內封育期（指正在實施封山育林）的林地，人工造林20年以內的林地，嚴重退化、沙化、鹽堿化的草地，修復改良期內的草地，劃定為種質資源區(qū)的草地，法律、法規(guī)規(guī)定禁牧的其他區(qū)域全部納入禁牧區(qū)，科學、準確、具體地界定輪牧、休牧區(qū)域和期限，為維護生態(tài)安全、保護修復林草植被、合理利用林草資源提供了法律依據、法治手段。 “建立和推動禁牧、輪牧、休牧制度是改善生態(tài)環(huán)境、合理利用林地和草地、促進社會和經濟可持續(xù)發(fā)展的基礎性工作。《條例》的出臺，將有力推進我省林地和草地保護制度體系建設，在保護和培育林草植被、改善生態(tài)環(huán)境、實現人與自然和諧共生、促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。”省林草局二級巡視員李振龍表示。
細化措施 加大法治力度
眾所周知，實施林地封山禁牧可以利用自然力恢復生態(tài)植被，促進樹木生長發(fā)育，提高森林覆蓋率，維護生態(tài)安全。大同市云州區(qū)巨樂鄉(xiāng)實行封山禁牧3年后，植被蓋度由30%提高到80%，牧草產量由不足100公斤/畝提高到200公斤/畝，生態(tài)和經濟效益明顯。 與之前的封山禁牧管理措施相比，新出臺的《條例》從手段、方式上不再一刀切，而是增加了輪牧休牧措施，因地制宜，對不同草場采用不同的治理方式。通過對禁牧、輪牧、休牧概念的細化規(guī)定，科學組織實施禁牧、輪牧、休牧，保護、培育和修復林草植被，進一步促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。 精準規(guī)范的規(guī)劃布局，是禁牧輪牧休牧工作的基本要求和關鍵環(huán)節(jié)。《條例》規(guī)定，縣級人民政府林草主管部門根據國土空間規(guī)劃以及林草發(fā)展規(guī)劃等，結合本地實際制定專項規(guī)劃，明確禁牧、輪牧、休牧目標任務、責任分工和時間要求。確保我省在統一規(guī)劃布局下，開展禁牧、輪牧、休牧工作，保證禁牧、輪牧、休牧各項措施落到實處。 “特別要說明的是，劃定的禁牧、輪牧、休牧區(qū)域不是一成不變的，是要實行動態(tài)管理的。即縣級以上人民政府林草主管部門對禁牧、輪牧、休牧區(qū)域內林地、草地生態(tài)植被恢復情況進行動態(tài)監(jiān)測和評估，并定期向本級人民政府和上一級人民政府林草主管部門報告；縣級人民政府林草主管部門建立巡查制度。這是劃定禁牧、輪牧、休牧區(qū)域的重要依據。”李振龍說。 為防止禁牧工作出現職責不清、體制不順問題，《條例》要求“縣級以上人民政府林業(yè)草原主管部門負責本行政區(qū)域內的禁牧、輪牧、休牧的監(jiān)督管理工作”，縣級人民政府林草主管部門定期核定本行政區(qū)內草地載畜量，并要在相關部門之間、相鄰設區(qū)市縣之間應建立協調機制。 《條例》進一步明確了縣級林草主管部門這一執(zhí)法主體。同時指出，只要違反規(guī)定進入禁牧區(qū)域即要處罰，與以往對林草植被有破壞才處罰的措施不同。“在處罰對象上，新出臺的《條例》要求，對林地、草地使用權人或牲畜所有人處以罰款，飼養(yǎng)人和牲畜所有人不同的，飼養(yǎng)人也應被列為處罰對象。這有利于打擊和查處超載過牧和禁牧休牧期違規(guī)放牧行為，也有利于實現林地草地‘綠起來’和農牧民‘富起來’的目標。”龔懷勛說。
引導扶持 促進和諧發(fā)展
從明確禁牧輪牧休牧對象到劃定禁牧輪牧休牧區(qū)域，從推進管理協調機制到加大處罰力度和范圍，《條例》精準封“堵”了違規(guī)放牧的途徑。 堅持“以疏為主、以堵為輔、疏堵結合”，在管制前提下同步疊加政策引導、扶持補償、優(yōu)化環(huán)境等措施，才是實施禁牧、輪牧、休牧工作最有效的手段。《條例》第十五條規(guī)定“縣級以上人民政府應當制定扶持政策，對在禁牧區(qū)、輪牧區(qū)、休牧區(qū)實施舍飼圈養(yǎng)的，可以給予糧食、資金補助和技術扶持”。第十六條規(guī)定“縣級以上人民政府應當建立健全生態(tài)保護補償制度，對禁牧、輪牧、休牧區(qū)域內相關組織和個人給予補償”。 《條例》還鼓勵通過農民專業(yè)合作社、涉農企業(yè)等方式規(guī)范舍飼圈養(yǎng)、品種改良，發(fā)展農業(yè)養(yǎng)殖規(guī)模經營。這些強化保障規(guī)定都為我省順利開展禁牧、輪牧、休牧工作創(chuàng)造有利條件。 有了資金、技術、環(huán)境的推動，縣級以上人民政府還將引導、扶持適宜禁牧、輪牧、休牧區(qū)域內的鄉(xiāng)村特色產業(yè)，結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等有關政策，統籌資金在產業(yè)發(fā)展等方面給予補助，促進農牧業(yè)高質量發(fā)展，減輕林草承載壓力。 《條例》將有力推進我省林地和草地保護制度體系建設，推進養(yǎng)殖產業(yè)的現代化發(fā)展，需利用各種渠道，采取多種方式對其重點、特點和亮點進行宣傳，不斷提高群眾的知曉率和貫徹執(zhí)行力。 “今后，我們要明確主體責任，抓好貫徹落實，在加大執(zhí)法力度上下功夫，做到執(zhí)法必嚴、違法必究，最大程度發(fā)揮《條例》在推動林草事業(yè)高質量發(fā)展和維護生態(tài)安全方面的重要作用，讓廣大群眾更好地共享生態(tài)保護和高質量發(fā)展的成果。”省林草局黨組書記、局長袁同鎖表示。
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